冥想

陆铭, 蔡心依, 钟辉勇. 分权激励与道德风险：央地关系与债务治理的国际比较[J]. 当代财经, 2025, (5): 3-16.

分权激励与道德风险：

央地关系与债务治理的国际比较

陆 铭   蔡心依   钟辉勇

摘    要：中央与地方财政关系对地方政府债务的形成与治理具有深远影响。从分权激励与道德风险的理论视角出发，中国地方债务风险的制度根源在于：一方面，财政分权下的地方竞争推动经济发展，但同时也可能导致地方政府过度依赖借债投资；另一方面，由于财政规则约束不足，地方政府普遍形成了中央救助债务的预期，加剧了过度举债的道德风险。同为统一货币区，欧盟和美国的经验对中国有重要启示。欧债危机后，欧盟认识到需要构建统一且可信的财政规则体系，通过明确的惩罚机制有效监管地方（各成员国）的财政行为，美国则依托联邦制下较完善的财政分权框架，借助更全面的信息披露与市场化的债务定价机制，抑制地方政府债务规模膨胀。借鉴欧美经验，化解中国地方债务风险的一个可行的改革方向是从资金供给侧和需求侧双管齐下，建立可信的财政规则，并进一步完善金融市场的约束机制。通过调整分权激励和控制道德风险来优化央地财政关系，中国能以改革为动力促进稳增长与防风险。

关 键 词：央地财政关系；地方政府债务；财政分权；财政规则；国际比较

一、引言

中央与地方的财政关系是现代国家治理结构的核心问题。财政收支权力的纵向分配，不仅直接塑造中国当前中央与地方政府的债务格局，还深刻影响国家资源配置效率和未来的增长路径。兼顾促发展与防风险的关键在于妥善处理地方政府债务问题，这是当前中国宏观经济政策和财政制度改革的重点议题。

在理论上，央地财政关系主要通过两个维度影响地方政府债务，一是财政分权的程度，二是财政规则对地方政府道德风险的约束程度。具体而言，财政分权赋予地方政府更多自主权，从而产生分权激励，推动地方竞争并促进经济发展。然而，这种机制同时也可能带来市场分割、财政支出效率低下等负面问题，特别是当地方经济增长主要依赖借债投资时，地方竞争会进一步放大预算软约束所引发的道德风险，刺激地方政府债务扩张。如果央地财政关系中只有分权激励而没有道德风险，尽管此时地方竞争可能导致债务增加，但由于地方政府必须自行偿还债务，金融市场会对其形成有效约束，使地方政府被动控制债务规模。反之，如果央地财政关系中存在道德风险，但财政分权程度较低，地方政府的政策权限受到严格限制，即使预期中央未来会兜底地方债务，地方政府也缺乏足够的政策空间去累积过高的债务。因此，地方政府过度借债最为严重的情形，往往发生在地方政府之间的强竞争与举债的强道德风险并存的情况下。财政分权引发的地方竞争叠加财政规则对道德风险约束的不足，两者相互强化，共同造成了当前中国地方债务问题的严峻局面。

为探索应对地方债务的有效路径，本文深入考察了欧盟和美国分别如何通过央地财政制度设计治理地方政府债务①。作为财政分权且幅员辽阔的统一货币区，中国、欧盟与美国在央地关系上面临的挑战有一定相似性。欧盟从欧债危机中吸取教训，认识到中央财政必须具备制定并实施统一、有效规则的能力；而美国则通过较为完善的财政分权和金融市场约束机制，防范了地方政府过度借债的道德风险。欧美经验表明，央地财政关系必须在保障地方政府高效履行财政职能的同时，建立强有力的约束规则以控制道德风险，才能将地方债务维持在可持续的合理水平。

（注①：为了确保经济规模的可比性，本文将欧盟机构类比为中央政府，欧盟各成员国政府类比为地方政府，而非单独分析某一欧洲国家的财政制度；对于美国，则将联邦政府和各州政府分别视为中央与地方。）

表1比较了中国、欧盟和美国地方债务受地方竞争与道德风险影响的强弱。财政分权但政治上实行单一制的国家相对财政分权的联邦制国家或超国家区域联盟而言，存在更明显的地方间竞争关系；而地方政府的道德风险水平则取决于中央制定的财政规则是否有效。在2015年新版《中华人民共和国预算法》（以下简称为《预算法》）实施之前，中国尚未以法律形式明确中央和地方债务责任，中央救助地方政府债务的预期普遍存在。这使得即便依赖中央转移支付资金的地方政府，也能够倚仗中央信用，通过大规模债务融资来完成基础设施建设和经济扩张。因此，地方政府过度借债的道德风险在新预算法》实施前一直较高。与此同时，财政分权结合政治单一制，使地方政府之间有较大的竞争压力，地方官员更关注短期、局部和单维的经济增长，忽视国家整体长期、全局、多维的发展目标（陆铭等，2023b）。这种制度更容易使地方政府偏好债务投资驱动的经济发展模式，也更容易积累债务风险。

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