足迹

《结构与增长—对中国宏观经济的认知及对策》《经济观察报》2025.4.7  

结构与增长

—对中国宏观经济的认知及对策

关于中国经济的增长，若不是身处其中且深入研究，总会有一种雾里看花的感觉。问题究竟出在哪里？主要在于现有的教科书式的经济理论，尤其是教科书式的宏观经济理论，刻画的是一个无摩擦的自由市场经济。然而，中国的现实是，理解市场摩擦和相应的结构性问题才是关键所在。这里的结构既涵盖与经济发展相伴的产业结构，也包括转型期经济政策和地方政府行为导致的产业结构扭曲，还包含生产要素市场摩擦引发的资源空间错配，以及中国转型体制下的所有制结构。因此，要想读懂中国经济，必须基于宏观经济理论，又要超越宏观经济理论，将中国经济的摩擦和结构性特征纳入分析之中，从而支持结构性的宏观政策。这便是本文所要阐述的核心内容。

一、反思宏观经济理论

我们先从中国经济与宏观经济理论之间的分歧谈起。宏观经济理论的基本框架，是把经济增长理解为生产要素的积累和全要素生产率的提高两部分。中国经济存在人口老龄化、少子化问题，导致劳动力总量从2011年开始出现负增长。于是，一直有一种观点认为，中国经济增长速度下滑与人口数量红利消失有关。另外，对于投资，普遍观点认为中国经济存在投资过度的结构性问题，且投资对经济增长的拉动力越来越小，经济增长的全要素生产率增长速度也持续下滑。从经济增长核算的角度看，这些都是基本事实。

从上述角度出发，中国经济增长前景往往被看得较为悲观。因为人口一旦出现老龄化和少子化，人口数量红利很难实现趋势性扭转。而投资对经济增长的拉动力逐步下滑，是经济发展水平提高的必然结果，更何况中国经济还存在投资占比过高的问题。

但如何理解全要素生产率的变化，才是问题的关键。本文主要聚焦于结构性问题及其成因。如果以教科书上的宏观经济理论作为参照，对于中国这样一个正在完善市场经济体制的经济体而言，市场出清是一个非常困难的过程。以僵尸企业问题为例，日本也曾出现过僵尸企业，产生的主要原因是日本的主银行制度，使得银行愿意持续为僵尸企业贷款，以维持自身资产负债表的良好表象。而中国的僵尸企业问题可能比日本更为严重。中日共同之处是间接金融体系中，银行不愿让亏损企业走向破产，以免自身资产负债表恶化。不同的是，中国的金融体系中，大量国有银行及其地方分支机构，追求短期财务报表好看，而忽视资源配置效率的动机更强。对于获得银行金融资源的主体，如果是国有企业或地方投融资平台，若因亏损走向破产清算，还涉及背后的政府信用问题，这在中国体制下显然是不可容忍的。习近平总书记多次强调不要透支党的信用，换个角度理解，就是微观主体存在道德风险，导致投融资规模不断扩张，但无法通过市场出清惩罚低效率甚至亏损的投资主体。

在中国，导致僵尸企业和资源低效率使用的，还有地方政府行为这一因素。除了国有企业和地方政府融资平台潜在的破产可能导致政府信用受损，如果僵尸企业走向破产，或者地方政府融资平台发行的债券违约，可能会导致地方融资成本上升，波及地方政府的其他融资。同时，相关主体走向市场出清的过程，很可能伴随着大规模失业，这对地方政府来说也是巨大的风险。此外，中国的税收体系下，地方政府税收有两大主要来源，一是增值税，二是所得税。一个企业，尤其是大企业，只要持续生产，就仍需缴纳增值税。在某些情况下，即使亏损企业经过税务调整也可能需要缴纳企业所得税，企业员工的个人所得也要缴纳个人所得税。一些地方征收的附加税，如城建税、教育费附加（随增值税缴纳）、房产税、土地使用税（按房产原值或租金、土地面积征收）、印花税（如签订合同、产权转移等行为触发），也与企业是否亏损无关，只与经营活动有关。因此，对于地方政府而言，即使对亏损的国有企业进一步注资和给予政策扶持，至少能获得短期税收，而长期投资回报则没那么受重视。

由于上述这些问题，经典教科书意义上的经济周期在中国被弱化——不是因为逆周期的财政和货币政策，而是因为地方政府干预——这使得通常的经济周期调节产能的功能被严重削弱。当然，随着时间推移，持续亏损的企业若一直无法提升效率，在宏观层面可能累积为投资回报下降的问题，最终仍需市场出清。不同的是，从宏观表现来看，中国不存在随国际市场波动的短周期，而是具有中国特色的长周期。

加入WTO后的二十余年里，中国经济高速增长，2017年达到增长顶峰，增长率达14%。严格来说，这就是一个长周期。在中国当年高投资、高增长、高出口的模式下，如果 2008年经济危机来临时走向市场出清，中国经济之后的局面可能会有所不同。但中国难以承受大幅度的经济衰退，所以在2009年出台了四万亿投资计划，而该计划具有进一步拉大投资和扩张产能的性质，并未真正解决中国经济的结构性问题。2015年，中国试图在部分行业去产能，但同时实施宽松货币政策以避免衰退，结构性问题仍未得解决。因此，将最近二十余年中国经济增长走过的长周期联系起来看，我们能够理解直到今天中国经济面临的结构性问题，仍带有当年经济高投资、高增长时期留下的后遗症。同时我们也能明白，这种因结构性问题导致的高增长速度快速回落，不完全等同于其他国家因人口红利消失带来的增长率逐步下滑，也就很难通过总量的宏观经济政策刺激经济增长。

二、中国的结构性问题

那么，中国如今强调通过结构性改革实现高质量发展，当下存在哪些结构性问题呢？我们主要从产业结构、空间结构和所有制结构三个方面进行分析。

（一）产业结构

中国产业存在制造业产能过剩、服务业供给不足的结构性问题。为说明这一问题，我们先从价格指数入手。近年来，中国总体上出现消费者价格指数持续走低的现象，一些学者将其理解为中国经济存在通货紧缩。若仅从总量视角判断通货紧缩与否，确实可以得出这样的结论。但如果细分来看，会发现中国消费者价格指数在制造品项目上价格下跌，而在一些服务价格上却有小幅度上涨。有学者认为，正是因为不同行业和部门价格有涨有跌，才需要宏观加总的指数来反映经济景气状况。总体而言，我认同这一观点，但又觉得当前中国经济的情况不能简单用需求不足来概括。

列举两个现象：第一，在通常的市场经济国家，如美国，经济衰退时通常会出现严重失业问题，普通百姓会动用储蓄平滑消费，此时总量货币政策通常能帮助经济体走出衰退。但中国经济的现象是，经济增长率下滑，货币政策放松，而居民部门储蓄却在增长。第二，制造业可能因国外需求不足、国内需求饱和而出现需求不足，但服务业并非如此。人们对医疗、教育、养老、幼托、旅游、文化等服务的需求旺盛，然而供给侧却存在供给不足的情况，这既包括对民营企业行业进入的管制，也包括对国外服务商进入中国市场的限制，还包括对服务消费场景的限制，以及供给侧服务质量欠佳等问题。以电影行业为例，2024年中国电影票房负增长，但2025年春节档的表现表明，只要有优质作品，电影市场就会异常火爆。这是典型的有需求，而受制于供给的现象。2025年两会政府工作报告指出，要“投资于人”，加大投资于服务业的力度，实际上就可以起到促进消费、改善民生、调整结构、提高投资回报的“一箭多雕”的效果。

中国制造业企业相互压价，虽然在出口数字上表现不错，但这种增长是以牺牲国内企业利润、劳动者福利和要素该有的回报为代价的。中国产品的低价出口，实际上形成了对国外消费者的补贴，甚至出现了国外用中国生产的光伏板作为院子的篱笆墙的现象。这种低价出口的局面并不能换来感谢，反而国际上质疑中国出口部门存在补贴和倾销问题。实际上，中国中央政府一直对产能过剩问题保持警觉。2015年之后的供给侧结构性改革就包含去产能的内容，对一些行业产能过剩问题进行了治理。近两年，通过加快建设全国统一大市场和治理地方政府内卷式竞争，也旨在减少重复建设和产能过剩。在这方面，如果中国政府的举措能改善中国经济结构，实际上也有利于国际经济平衡。国际社会应对中国的努力给予充分理解与支持。

（二）空间结构

和世界其他国家一样，中国持续出现人口从农村向城市、从小城市向大城市迁移的现象。其最根本的动力源于产业结构持续从工业化向服务业化过渡。制造业比农业更依赖地理区位和人口密度，而服务业又比制造业更依赖人口规模、人口密度和人口流量。关于这一点，我在《向心城市》一书中已详细阐述。这里要指出的是，尽管人口持续呈现集聚趋势，但公共服务、土地、住房、基础设施的存量分布，仍是由历史形成的相对分散的空间布局。不仅如此，2003年之后，出于区域间平衡发展和缩小地区差距的政策目标，大量资源投入到相对欠发达地区。2009—2010年期间的四万亿投资计划，除了持续加大投资，还涉及空间布局问题，当时大量投资伴随着建设用地指标被引导到相对欠发达地区。这一轮对相对欠发达地区的投资和开发，伴随着地方政府债务的持续增长。这些基于区位的政策虽然在一定程度上对缩小地区间发展差距有积极作用，但从总体上看，由于事后人口持续从欠发达地区流出，如今在这些地区能看到大量基础设施（包括道路、新城建设和开发区）脱离实际，出现了大量资源闲置。反观人口流入地区，特别是特大和超大城市，自2003年之后，建设用地指标的增量跟不上人口增长趋势。虽然2017年之后这种情况有所改善，但已形成的资源空间错配并未得到根本扭转。此外，一段时间以来，在人口流入的个别大城市，还刻意限制以学校为主的公共服务投入，甚至将此作为控制人口增长的手段。结果导致人口流入地出现基础设施和公共服务资源短缺。这种资源在空间上的错配持续存在，尤其是欠发达地区日益凸显的投资过度和资源闲置，是导致中国整体投资回报下降和局部地区负债率持续上升的重要原因。

明白了中国经济存在的空间结构错配，我们就能探讨关于中国人口红利的两个误解。

第一，近20年来，中国一直存在关于刘易斯拐点的论点，认为2004年之后，中国城市劳动力市场出现劳动力短缺，这被视为农村剩余劳动力消失的刘易斯拐点现象。但巧合的是，这个刘易斯拐点出现的年份，正好与2003年政府换届后实施的大规模基于地区的发展政策相关。我的一系列研究表明，2004年之后出现的劳动力短缺和工资上涨现象，实际上是欠发达地区和农村人口向较发达地区和城市转移受到政策干预的结果。第二，也有人认为2011—2012年间，中国开始出现劳动年龄人口下降，这是中国经济此后持续下滑的原因。对此，我有两点反驳：其一，如果没有2009—2010年的四万亿投资计划，中国经济增速下降的拐点应该是2008年，这与劳动年龄人口下降的年份不吻合；其二，更重要的是，判断中国经济增长是否受人口红利影响，不能看中国整体劳动力供给，而应看中国第二和第三产业的就业增长。因为中国第一产业就业持续负增长，且农业在GDP中的份额已降至7%左右，对中国经济增长速度影响不大。如此来看，随着城市化水平不断提高，农村向城市大规模人口转移，虽然总的劳动力数量已经从2015年起逐步负增长，但在城镇化和结构转型中，对经济和社会发展起主导作用的城镇人口和第二、三产业就业人员仍然是正增长的。2010—2023年间，城镇人口从6.7亿增长到9.3亿，第二、三产业就业人员从4.8亿增长到5.7亿。如果一个经济中超过90%的部门能实现就业持续正增长，又怎能说人口红利消失是导致经济增长速度下滑的原因呢？

（三）所有制结构

这实际上是一个老生常谈的话题。中国一直承认民营经济已占据“56789”的地位（50%以上的税收贡献、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的就业、90%以上的企业数量），但在资源配置上，尤其是金融资源方面，民营企业，特别是民营中小型企业，一直存在融资难的问题，民营企业贷款占比仅约40%。增长快、贡献大的部门获得的金融支持少，这很容易被理解为资源在不同所有制企业之间的错配，也是目前宏观经济学家研究相对较多的资源错配维度。但值得深入探究的是，为什么民营企业融资难的问题长期存在却一直得不到很好的解决？这里我想说明一个问题，只要国有企业承担着消化市场风险的功能，使得国有企业自身成了无风险的化身，那么市场上对于民营企业获取项目和贷款等资源就一定会存在机会少、价格贵的问题。

民营企业在项目获取和贷款等方面受到了不平等的待遇，而究其深刻的原因，实际上是跟国有企业在市场上特殊的功能和地位有关。相当长一段时间以来，国有企业无论是在项目交付还是贷款偿还、债券兑付等方面，都被认为是无风险的。即便企业出现了亏损或者贷款偿还、债券兑付等方面的困难，也可以得到政府的帮助。不仅如此，在一些行业出现系统性风险的时候，国有企业还承担了消化市场风险的功能。例如，近年房地产去库存中，国企常被动承担保交楼责任。一些地方国有企业在银行支持下，参与收购已建成未出售商品房，推动商品房市场去库存，收购后的商品房用作配售型或配租型保障性住房。在金融手段方面，一些地方以基金形式撬动多方资本共同扶助出险项目，以少量资金带动社会资本共同推动项目收并购，同时，还以股权收购形式对企业进行混改，通过持有的部分股权推动企业进行全面重组。在这些实践中，国有资本均起到了杠杆作用。其连带的后果是，甚至消费者现在也形成了一种不利于民营企业的预期，那就是民营企业造的房子有烂尾风险，买国有企业造的房子更安全。

以上事例中，市场的风险在短期内的确得到了一定程度的缓解，但其长期的后遗症也是需要谨慎对待的。当前，在社会上已经形成了系统性的有关国有企业无风险，并且承担消化市场风险职能的预期，这势必造成民营企业承接新项目的困难。位于上游的国有企业在项目分包中居于垄断地位，而下游的民营企业则居于竞争地位，容易孳生权钱交易。在获取贷款的时候，民营企业必然面对更高的利率。从金融机构的角度来讲，更高的贷款利率是一种民营企业存在较高风险的风险溢价，可以将民营企业支付的高利率用来去补偿市场出现风险时的损失。尽管从国家层面连续出台政策，鼓励金融机构对于民营企业进行贷款，但是这实际上都是数量调节，却无法改变民营企业融资成本更高的现实。反过来说，国有企业所获得的低利率则成了无风险（或低风险）的反映。在上述现实中，国有企业具有了“保险公司”的性质。反过来，这种情况又在金融机构形成了连带的反应，即国有坏账追责轻，民营坏账追责重。事实上，现在对民营企业坏账核销做责任认定尽职免责根本不存在，这就更加加剧了民营企业贷款难的现象。

以上关于中国经济存在的结构性问题，实际上还涉及如何看待中国地方政府对经济发展的作用这一问题。在理论界一直存在一种观点，认为要实现有效市场和有为政府的结合。从应然角度看，我认为这是正确的；但从实然角度看，情况可能并非如此。上述分析的经济结构问题，在很大程度上与地方政府行为有关。只要地方政府以最大化本地经济规模和税收为目标，就会采取各种手段鼓励投资和制造业发展，而相对忽视消费和服务业发展。地方政府并非如一些观点所说的那样，是在主动优化经济增长、推动结构转型，相反，地方政府的很多做法在阻碍经济结构转型。另外，一直有一种观点认为，地方政府推动经济增长是中国经济发展的秘诀。我曾多次撰文指出，凡是从制度角度解释经济增长的，一定是在探讨对长期经济增长的影响。而中国地方政府推动的经济增长往往是短期、局部、单维的。从长期、全局和多维角度看，如今中国经济面临的很多问题，恰恰是地方政府行为错位导致的。只有搞清楚这一理论基础，才能明白为什么中央近年来要出台《公平竞争审查条例》治理地方政府间的内卷式竞争。如果中国地方政府的行为都有利于经济增长，中央政府又何必治理地方之间的内卷式竞争呢？答案在于，中央政府追求的增长是长期可持续的，是全国总体的增长，且这种增长不只是GDP数字，还应包括经济发展的其他维度，如公共服务、社会公平、环境质量等。换句话说，中央要的是长期、全局和多维的经济增长，而地方政府的行为是与此相悖的。

三、结构性红利：中日比较的视角

本文对中国经济进行结构式分析，本质目的在于指出，如果看不到这些结构性问题，仅采用传统的总量扩张政策，很难提升中国经济增长速度。也就是说，如果仅仅增加财政支出和货币投放，而不从体制改革入手，改变经济结构，那么，当前投资回报率低的地区和部门无法获得更高投资回报，而增长潜力较大但受供给侧约束的地区和部门，依然难以获得良好的金融支持和政府投资，其增长潜力也无法释放。这大致可以解释为什么总量扩张式的宏观政策会带来储蓄率的增加。当然，我只是提供了另一种解释，我认为即使用宏观经济学中的“流动性陷阱”概念来分析中国经济，也不够全面。我并不否认前段时间储蓄率增加也存在经济增长预期不佳、企业家不敢投资、消费者不敢消费的因素。当货币政策传导机制受损时，进行预期管理、提升人们对经济发展的信心固然重要，但根本的问题还是要改善营商环境、保障企业和企业家的财产及人身安全、增强政策的稳定性和可预期性、促进民营企业发展，这些在2025年政府工作报告中均有所体现。在此我只是再次强调，如果能够畅通经济国内循环，让有投资回报潜力的地区和部门获得更多资源，那么就多了一种打破“流动性陷阱”的可能性。

近年来，还有一种流行观点认为，中国出现了严重的资产负债表衰退问题，且这种现象与日本20世纪90年代以来的情况非常相似，因此应采取强大的刺激需求政策修复资产负债表。这种观点有其合理之处。从2024年9月开始，中国已经开始实施更强有力的经济刺激政策。2025年两会政府工作报告明确提出，将政府赤字率提高到4%，并实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。

然而，如果稍微拉长时间来看，对于资产负债表恶化问题，实际上我们仍需从空间结构视角来分析。经济相对发达的长三角和珠三角地区，地方政府负债问题总体较为健康，政府负债率大约在20%。中国真正负债率较高的主要是相对欠发达的中西部和东北地区。而且我的研究曾指出，相对欠发达地区的负债问题，与这些地区曾经盲目建设新城，且将新城建在远离中心城区的地方，规划面积和人口超出实际条件所需有关。如果从这个角度看待中国地方政府负债，那么所谓修复资产负债表，就不是总量宏观经济政策能够解决的。实际上，地方政府负债率，即政府债务与GDP的比重，是一种投入产出关系。持续的负债率上升，意味着该地区负债持续增加，但投资未带来相应的GDP增长和投资回报。如果这种现象与一个地方的地理位置等自然条件相关，那么修复资产负债表就不能依赖进一步加大投资来换取GDP增长和政府现金流，而只能通过包括债务置换在内的一系列办法，减少该地区的负债总量和增长速度。

既然已经说到了中国和日本的不同，就不如把这个问题再多分析一下。一直以来，都有一种看法，认为中国经济的宏观现象和20世纪80年代末以后的日本经济非常像，比如高房价、高出口，然后遇到本币升值压力，导致资产泡沫破灭，叠加人口的老龄化和少子化，最后就是高负债和低增长。我们不能完全否认这两者之间的相似性，但是仅仅强调两者之间的相似性，也会让人陷入对中国经济的悲观。事实上，当下中国和30年前的日本，差异性恐怕远远超过相似性。用主流的总量观点，更多看到的就是相似性；而如果用结构的视角，就能看到两者的差异性。

一方面，中国当下的人均GDP只有美国的1/6，而日本当年经济陷入停滞的时候，在人均GDP意义上和美国是并驾齐驱的，这一点完全不可同日而语。也就是说，中国经济今天距离世界经济前沿还差得很远。更重要的是，中国经济今天存在着本文所说的那些结构性问题，这些问题在当年的日本几乎不存在。日本是一个成熟的市场经济体，由于日本没有政府的扭曲力量，也没有资本市场上的歧视性政策，日本不存在类似于中国导致制造业过剩而服务业不足的制度环境。由于没有中国的户籍制度和土地制度，日本基本上没有中国这样的空间结构问题。而与所有制结构相伴随的结构性问题，在日本更加不是问题，因为它根本没有国有企业。唯一在结构性问题上，中日之间有点相似的，就是本文前面所提到的僵尸企业问题。另外有一点相似的，那就是日本在20世纪90年代初的时候，曾经有过非常短暂的限制东京发展的政策。但是由于缺乏可以实际被利用的政策工具，日本无法直接限制人口向东京的集聚，更无法控制东京的城市建设用地供应，因此这个“首都功能疏散计划”并没有起到实际的效果，便无疾而终。

看待中国发展，我们也需要有点辩证法。中国当前存在几个结构性问题，当它是问题的时候，它的确使得中国经济的结构性扭曲超过其他国家。例如，即便与同样重视投资的日本和韩国相比，中国在同样发展阶段之下，仍然是投资占比更高，而消费占比明显偏低。同时，与日韩历史同期相比，中国的服务业占比也明显偏低，城市化率明显偏低，并且伴随着人口向大城市集中的程度也明显较低。但是换一个角度来思考问题，当前中国存在的这些结构性问题，如果能够通过深化改革来加以解决的话，那不也恰恰是接下来经济增长的动力吗？这个动力就是资源配置效率的提升，在增长核算上有可能带来全要素生产率增速的提高。所以，中国是不是会陷入日本式的低增长，完全取决于国内改革的决心和力度。在这个意义上，中国和30多年前的日本相比，最大的不同就在于，日本的问题是没有问题，而中国的问题，只要能够得到解决，当下的问题就是未来增长的来源。

四、结论及启示

作为这篇文章的结尾，我分享以下几点启示。

首先是关于宏观经济学。教科书式的宏观经济学理论，基本上是一种总量理论，它所对应的也是总量的货币政策和财政政策。但在应用层面，总量的宏观经济理论显然是不够的。近二十余年，宏观经济理论在处理摩擦和结构性问题方面有大量探索，比如有关资源错配的研究就取得了不少进展。然而，也存在些许遗憾。由于经济学对研究方法（主要是数理模型）要求苛刻，再加上对于中国经济中存在哪些摩擦把握不好，在中国宏观经济的应用性研究中，一些现实问题难以得到宏观经济学家的充分关注，不少人仍然执著于总量分析；即便对结构问题有所关注，也未能在中国相关的宏观研究中取得足够进展。略有不同的是，近年来，在空间结构和产业结构维度，得益于空间一般均衡理论的发展，我们能够从空间资源错配的制度性因素出发进行研究，并且指出，如果阻碍资源向高生产率的大城市集聚，就会在宏观上出现资源错配、经济增长受损、服务业发展不足、地区间经济集聚不够、地区间收入收敛不充分等结果。

虽然学术界理论进展不尽如人意，幸运的是，实践发展得非常快，中国近年来在政策导向上的变化，与本文所提及的中国经济需要结构性调整相契合。这些变化集中体现在从2024年全国两会，到中共二十届三中全会，再到2024年底的中央经济工作会议，直至2025年全国两会。中国经济政策不仅在总量上发力，还将结构调整置于更为重要的位置。其中尤为关键的是，通过全国统一大市场建设和公平竞争审查，从制度层面消除地方政府恶性竞争和重复建设的行为根源。

2025年两会政府工作报告进一步提出，要投资于人，政府支出进一步向民生领域倾斜。在促进消费的举措中，特别强调要加大对服务业的投资，并开发更多消费场景。同时，在近几年，也始终强调要通过增加土地供应，为优势地区拓展发展空间。在户籍制度改革方面，尽管仍存在诸多观念和利益层面的阻碍，但特大和超大城市的户籍制度改革仍在持续推进，广州和深圳已率先增加积分落户名额，降低了积分落户的教育门槛。在所有制结构方面，政策上也持续强调要优化营商环境，促进民营企业发展。2025年政府工作报告特别指出，要集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法等不利于民营企业发展的行为。

如果上述举措协同发力，能够优化中国经济的产业结构、空间结构和所有制结构。在结构优化过程中，既能更好地满足人民对美好生活的向往，又能有效促进消费提升，提高投资效率，可谓一举多得。最近，一位新加坡大企业的高管问我：中国说要提振消费、刺激内需已讲了10多年，这一次有何不同？作为外国人，为何要相信会发生变化？这是个很好的问题。我的回答是，随着时间推移，国内、国际环境都发生了巨大变化，形势比人强。一方面，传统增长方式遇到的瓶颈越来越强，国际上不再像过去那样能够持续大量购买中国的制造品。若外需旺盛，中国国内进行结构性改革的动力就没那么强。而在国内，靠投资拉动的制造业发展无法充分转化为居民收入增长和就业机会增加，国内消费尤其是服务消费无法得到充分满足的问题也日益凸显。另一方面，近两年政府采取的举措是前所未有的，也是触及根本的，尤其是已经实施的全国统一大市场建设和公平竞争审查，从矫正地方政府行为入手，抓住了问题的关键。2025年两会又进一步提出，要促进服务业开放，加大服务业投资，这也标志着政策取向出现了前所未有的明确转变。

除了期待已作出的政策承诺能够逐步落地，我认为政策仍有进一步优化的空间。我简要提几点建议。

第一，在产业结构方面，要从政府激励机制入手，进一步转变政府行为，其中重点是推进财税体制和地方政府的考核体制的改革。要由中央政府要求地方政府弱化对于GDP增长和税收增长的考核。如果仍需保持GDP考核，也要在人口流出和流入的不同地区进行差别化的考核，既考虑GDP总量的增长，也考虑人均GDP的增长。越是人口流入多的地区，越是加大GDP总量增长考核的权重，而在人口流出较多的地区则赋予人均GDP增长更高权重。要加快形成按照经济实际发生地进行统计的制度建设，加快推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，逐步拓展消费税征收的范围，并把消费税过渡到普遍征收的零售税，使地方政府的收入来源更多能够反映本地人口数量和经济活动总量。随着消费税逐步增长，逐步调低增值税税率，直到消费税和所得税成为主要税种的时候，可以取消增值税。与此同时，对人口大量流出的地区，保障由上级政府转移支付来提供公共支出。转移支付应与当地常住人口数量和人口密度相挂钩，常住人口越多，外来人口越多，则转移支付越多；而常住人口越少，人口密度越低，转移支付在当地财政收入中的占比越高。

第二，在空间结构方面，除了持续深化城市户籍和土地制度改革，接下来的焦点问题，是如何在大城市与毗邻的县和市之间建设一体化都市圈。而这个问题的核心在于，我们的规划体制是以地级市或直辖市的行政管辖边界为规划单位。若不能在更大的都市圈范围内进行统一规划，就会出现相邻两个城市边界处一边是农田，另一边是高楼大厦和产业园的现象。建议从中央层面推进以大城市为核心的半径大约在50—80公里的都市圈（大约一小时通勤圈）发展规划。在都市圈范围之内重新科学估计人口增长形势，并且在此范围之内形成与人口增长挂钩的建设用地增长机制，以及一体化的轨道交通等基础设施建设机制。在都市圈范围内规划各种用地的空间格局，打破按行政区划设置开发强度和开发边界的传统做法。为了更好推进都市圈发展，建议新增类似于美国MSA（大都市区统计）等口径的统计指标。鼓励城市群内城市间形成多类型的交流合作机制，在基础设施连通、公共服务互认的基础上，探索深层次的成本共担和利益共享机制。

另一个矛盾焦点是农村地区的土地制度改革。当前，农村地区已出现包括农业用地、宅基地和建设用地在内的各类用地闲置问题，不同用途的土地之间也无法灵活转换。这种状况既限制了城市化进程，也制约了资源配置的空间效率提升，还使得已进城的农民难以在自愿且有偿的前提下，放弃在农村地区的土地使用权，彻底完成市民化进程。因此，有必要深化农村土地制度改革，减少不同用途的农村土地的灵活转换和可交易的制度制约。

第三，在所有制结构方面，要从根本上彻底改变民营企业的市场主体地位，关键在于重新认识市场经济的风险。我个人认为，除了在少数关系到国家安全或公共福利的领域之外，在竞争性领域，应让市场充分发挥配置资源的决定性作用。其中的关键问题在于如何看待市场风险，要承认市场风险源于市场主体在供求双方决策时面临信息不充分，因此事后通过市场波动奖励决策正确者、惩罚决策错误者，是市场经济责权对应、风险与收益对应的应有之义。具体而言，国有企业和地方政府融资平台若因投资决策失误，该破产的就应能够破产。在资产重组时，也要允许民营企业参与国有企业的资产重组。若做不到这一点，国有企业和地方政府融资平台总能借助地方政府扶持以僵尸企业的形式存续，甚至利用地方政府扶持消化民营企业面临的市场风险，那么既不利于民营企业获得包括融资和项目获取在内的市场平等主体地位，也不利于资源优化配置和产业结构优化调整，甚至可能引发地方政府和国有企业严重的道德风险问题，致使相关主体盲目扩大投资和增加债务的行为难以得到根治。

也许可以说，中国的二次“改开”已经启动，但愿各项举措能够落地生根，中国经济能够行稳致远。